И снова о законности оплаты за объявления о проведении и результатах тендерных торгов за государственные средства?

В "Вестнике отраслевых закупок и продаж" #18 (64) от 23 сентября 2003 года была опубликована статья группы независимых юридических экспертов "Законно или незаконно платить за объявления о проведении тендерных торгов за государственные средства?". Эта публикация вызвала широкий отклик у специалистов угольных предприятий, которые занимаются проведением тендерных торгов. В частности к нам обратились из ГП "Антрацит", "Шахтерскантрацит", "Укруглереструктуризация" и других предприятий, в основном тех, где существует, скажем так, напряженная финансовая ситуация. Обобщив заданные вопросы и предложения мы вновь попросили прокоментировать их с юридической точки зрения ту же группу экспертов.

Начнем издалека, чтобы от законодательных истоков определить правомерность существующей проблемы. В соответствии с Законом Украины от 22.02.00 #1490-III "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства" (далее по тексту - Закон "О государственных закупках"), постановлениями правительства, разъяснениями и приказами Министерства экономики и по вопросам европейской интеграции Украины определена система и порядок государственных закупок.

Согласно существующей системе специально уполномоченный орган, функции которого постановлением Кабинета Министров Украины от 27.09.00 #1469 "Об организационных мероприятиях по функционированию системы государственных закупок" возложены на Министерство экономики и по вопросам европейской интеграции Украины (дальше по тексту - Минэкономики), призван обеспечить функционирование и контроль при проведении закупок за государственные средства.

Постановлением Кабинета Министров Украины от 28.06.97 #694 "Об организации и проведении торгов (тендеров) в сфере государственных закупок товаров (работ, услуг)" была установлена норма относительно обязательной публикации объявлений о проведении торгов (тендера) по закупке в украинских изданиях. Цель публикации объявлений о проведении торгов (тендеров) - приведение рынка в состояние готовности: информирование потенциальных исполнителей (поставщиков) о намерениях закупающей организации что-либо приобрести.

Для успешного функционирования механизма информационной поддержки участников процесса государственных закупок и эффективного их осуществления Минэкономики учредило печатный орган массовой информации и начало издавать информационно-аналитический бюллетень "Вестник государственных закупок" (далее по тексту ИАБ "ВГЗ"), свидетельство о регистрации КВ #3559 от 10.11.98.

Учитывая необходимость упорядочения информационного обеспечения торгов (тендеров) по закупке товаров, работ и услуг за государственные средства, Кабинет Министров Украины своим постановлением от 22.11.99 #2113 обязал распорядителей государственных средств размещать объявления о торгах (тендерах) при осуществлении государственных закупок в первую очередь в официальном издании "Вестник государственных закупок" бесплатно.

Бесплатная публикация объявлений в едином издании позволяет экономить распорядителям ограниченные государственные средства и сосредоточивать все объявления в одном издании, что, безусловно, удобно как для заказчиков и органов Государственного казначейства, так и для поставщиков (подрядчиков), хотя и предусматривает легитимное монопольное право на публикацию информационного материала о закупках товаров, работ и услуг за государственные средства.

Окончательно установил порядок публикации объявлений о торгах (тендерах) Закон Украины от 22.02.00 #1490-III "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства" в специально выделенной статье:

"Статья 8. Публикация объявлений об осуществлении закупки

1 Объявление о запланированной закупке или о проведении предварительной квалификации участников публикуются в "Вестнике государственных закупок", издаваемом уполномоченным органом, в других печатных средствах массовой информации, выбранных заказчиком, в соответствующих международных изданиях согласно части третьей этой статьи.

2 Процедура закупки не может осуществляться до публикации объявления о ней в "Вестнике государственных закупок", кроме случаев применения заказчиком в порядке, установленным этим Законом, процедур торгов (тендеров) с ограниченным участием, запроса ценовых предложений (котировок) и закупки у одного поставщика".

В соответствии с письмом Минэкономики от 25.07.01 #19-36/1435 "О публикации объявлений в "Вестнике государственных закупок": ":неопубликование объявления о торгах или об их результатах именно в "Вестнике государственных закупок" обусловливает признание процедуры закупки неправомерной".

С 19.04.03 действует новая редакция Закона Украины "О государственной закупке" (с изменениями, внесенными Законом #434-IV (434-15) от 16.01.03). Изменения способствовали дальнейшему упорядочению публикации объявлений о запланированных закупках или о проведении процедуры предварительной квалификации. Но о платной основе публикации объявлений здесь не говорилось. Инициативу проявило Минэкономики. Так, с 14.06.03 вошел в силу приказ Минэкономики от 20.05.03 #128 "Об утверждении Порядка приема и публикации объявлений о государственных закупках в информационно-аналитическом бюллетене "Вестник государственных закупок", где определены заказчики торгов, для которых публикация объявлений о государственных закупках осуществляется на платной основе. Более подробные разъяснения о публикации объявлений на платной основе даны в письме Минэкономики от 23.07.03

#19-36/1414 "Об урегулировании отдельных аспектов осуществления государственных закупок".

"Публикация объявлений в бюллетене "Вестник государственных закупок" осуществляется: бесплатно, если объявления подаются заказчиками, которые в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 28.02.02 #228 "Об утверждении Порядка составления, рассмотрения, утверждения и основных требований по исполнению смет бюджетных учреждений" являются распорядителями бюджетных средств, а также Национальным банком Украины, его подразделениями, государственными целевыми фондами, фондами социального страхования и Пенсионным фондом Украины; на платной основе, если объявления подаются другими заказчиками. Размер платы за подачу объявлений о государственных закупках устанавливается государственным предприятием "Редакция информационно-аналитического бюллетеня "Вестник государственных закупок".

Следует подчеркнуть, что в соответствии с вышеназванным постановлением Кабинета Министров Украины от 28.02.03 #228 к распорядителям бюджетных средств относятся как главные распорядители средств, так и распорядители средств всех низших уровней - бюджетные учреждения, которые размещают объявления о государственных закупках в информационно-аналитическом бюллетене "Вестник государственных закупок" бесплатно.

Вместе с тем, получатели средств - предприятия и хозрасчетные организации, общественные и другие организации, не имеющие статуса бюджетного учреждения, которые получают средства из бюджета как финансовую дотацию, или уполномочены органами государственной власти выполнять общегосударственные программы - осуществляют публикацию объявлений о государственных закупках в информационно-аналитическом бюллетене "Вестник государственных закупок" на платной основе.

Кто же у нас законодательно является распорядителем бюджетных средств? Определение принадлежности субъекта к распорядителю или получателю осуществляется на основе одного из следующих документов:

1) справки (копии справки) органа статистики о включении субъекта в Единый государственный реестр предприятий и организаций Украины, которой определен статус субъекта (распорядители средств определяются как бюджетные учреждения, организации которых имеют бюджетное финансирование, а получатели не являются бюджетными учреждениями, организациями);

2) документов о расходовании бюджетных средств, а именно: распорядители средств руководствуются сметами, а получатели - планом расходования бюджетных средств".

В основном этот порядок предусматривает бесплатное опубликование объявлений заказчиков торгов (распорядителей государственных средств), кроме отдельных категорий, не относящихся к бюджетным организациям, для которых установлен платный порядок. Но помимо установления порядка опубликования объявлений Минэкономики делегировало редакции "ВГЗ" полномочия по установлению платы за прием объявлений в случаях, предусмотренных этим приказом. Это противоречит постановлению Кабинета Министров Украины от 25.12.96 #1548 "Об установлении полномочий органов исполнительной власти и исполнительных органов местных советов, на которые возлагается регулирование цен (тарифов)". Минэкономики самостоятельно не наделено полномочиями по оказанию платных услуг и, соответственно, не вправе определять перечень платных услуг, связанных с его деятельностью.

Этот приказ противоречит еще и требованиям Закона Украины "О предпринимательстве" в части делегирования Минэкономики своих полномочий по информационному обеспечению государственных закупок предприятию хотя и созданному им, но не являющимся его органом.

Так как ГП "Редакция информационно-аналитического бюллетеня "Вестник государственных закупок" является предпринимательской структурой, то она не может наделяться полномочиями по выполнению функций государственных органов, тем более по установлению платных услуг в сфере государственных закупок при том условии, что одними из основных принципов функционирования системы государственных закупок, закрепленных в ст.7 гл.2 Бюджетного кодекса Украины, являются:

"6) принцип эффективности - :достижение запланированных целей при привлечении минимального объема бюджетных средств и достижении максимального результата при использовании определенного бюджетом объема средств;

8) принцип целевого использования бюджетных средств - бюджетные средства используются только на цели, определенные бюджетным назначением;

11) принцип ответственности участников бюджетного процесса - каждый участник бюджетного процесса несет ответственность за свои действия или бездействие на каждой стадии бюджетного процесса".

Принцип минимизации расходов нашел дополнительную детализацию в п.п.3,4 ст.20 Закона Украины "О государственных закупках" в части компенсации средств на изготовление тендерной документации, ее тиражирования и рассылки за счет участников и в приказе Минэкономики от 26.12.00 #280 "Об утверждении Положения о порядке создания и основных функциях тендерных комитетов по организации и осуществлению процедур закупок товаров, работ и услуг за государственные средства" в части создания тендерных комитетов из числа непосредственных работников заказчика (распорядителя средств).

Кроме того, неопределенность в определении размера платы за публикацию объявлений (при установленной законом монополии на обязательное право и легитимность публикации объявлений по государственным закупкам) является предпосылкой для незаконного расширения круга плательщиков и необоснованного установления тарифов на информационные услуги.

В соответствии с Положением "О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств, других органов исполнительной власти, органов хозяйственного управления и контроля, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер", утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 28.12.92 #731, акты органов хозяйственного управления, имеющие общенормативный характер подлежат обязательной государственной регистрации. Однако письмо Минэкономики от 23.07.03 #19-36/1414 "Об урегулировании отдельных аспектов осуществления государственных закупок", которое по своей сути является инструкцией по применению на практике нескольких нормативно-правовых актов, в том числе и по взиманию платы за публикацию объявлений при расходовании средств, выделяемых из государственного бюджета ":как финансовую поддержку или на реализацию общегосударственных программ" (например: на программу "Создание рабочих мест для работников, которые высвобождаются с угледобывающих и углеперерабатывающих предприятий, ликвидируемых согласно решениям Кабинета Министров Украины"), регистрации в Минюсте не прошло.

Монопольность и легитимность публикации объявлений, неполная (нечеткая) определенность в вопросе определения перечня заказчиков, публикующих объявления только на платной основе, и то, что редакции "ВГЗ" делегированы неограниченные полномочия по установлению размера платы за публикацию объявлений, не способствует авторитету этого издания и вызывает вполне справедливое возмущение заказчиков торгов во всех отраслях экономики, связанных с тендерными торгами. Ведь теперь надо платить практически за каждую позицию объявления, для чего "ВГЗ" заставляет разбивать предмет закупки не по лотам, а по каждому заказу отдельно.

В соответствии с приказом Минэкономики от 27.06.03 #165 "О порядке определения предмета закупки за государственные средства" определение предмета закупки возлагаются на заказчика (распорядителя государственных средств). При этом он должен учитывать необходимость рационального и экономичного использования бюджетных средств, обеспечения максимальной конкуренции и прозрачности во время осуществления закупки. В части III письма Минэкономики от 23.07.03 #19-36/1414 "Об урегулировании отдельных аспектов осуществления государственных закупок", детально описывается методика определения предмета закупки и четко указана предельная граница деления закупки на части для выбора процедуры осуществления закупки. Запрещается деление закупки на части при осуществлении закупки товаров и услуг ниже пятизначных кодов Классификатора, то есть шесть знаков, девять знаков. Но в случае, если заказчик имеет желание объявить торги по четвертому знаку, третьему или второму, указав отдельными частями предметы закупки, которые входят в четвертый, третий или второй знак, то в этом случае есть возможность объявить торги высшего порядка. Это будет означать проведение одного вида торгов по нескольким предметам закупки, что в конечном итоге приведет к экономии затрат на организацию и проведение торгов.

Минэкономики для сокращения материальных расходов и трудозатрат при организации и проведении государственных закупок и ранее в письме от 26.03.02 #19-37/427: :" рекомендует для закупки товаров, которые относятся к одному виду экономической классификации, проводить одни торги, объединив отдельные наименования товарных позиций в группу и используя при проведении соответствующей процедуры закупки принцип "лотирования". В этом случае в объявлении о проведении единой процедуры закупки заказчик информирует поставщиков об осуществлении закупки по отдельным "лотам", а в тендерной документации приводит описание отдельной части или части предмета закупки, по которым могут быть поданы тендерные предложения в случае, если исполнителям разрешается подать тендерные предложения только относительно части товаров, которые закупаются".

В части III письма Минэкономики от 23.07.03 #19-36/1414 "Об урегулировании отдельных аспектов осуществления государственных закупок" даются также обязательные к исполнению на сегодняшний день рекомендации по определению наименования предмета закупки при размещении объявления в ИАБ "ВГЗ". Надо отметить, что приведенный конкретный пример однозначно (двоякое толкование невозможно) рекомендует при проведении торгов высшего порядка указывать их части, то есть "лоты".

И несмотря на наличие вышеназванного приказа и подробных разъяснений к нему, редакцией "ВГЗ" установлен иной порядок определения наименований предмета закупки при приеме объявлений. С целью увеличения доходов от публикации платных объявлений редакция обязывает заказчиков дробить предмет закупки для увеличения количества объявлений и, соответственно, увеличения платы за их публикацию. Приведем только один наглядный пример из множества объявлений, напечатанных в ИАБ "ВГЗ" от 10.09.03 #22 (122). Так, от ГП "Добропольеуголь" Минтопэнерго Украины помещено 11 объявлений о проведении торгов (тендеров), за каждое из которых заплачено 300 грн.:

#5570 - электродвигатель;

#5571 - подстанция трансформаторная;

#5572 - выключатель автоматический;

#5597 - насос отцентрованный секционный;

#5615 - контрольная аппаратура: приборы контроля метана;

#5616 - оборудование для добывающей промышленности: самоспасатели;

#5617 - огнетушители;

#5618 - светильник головной;

#5619 - противопожарный шланг;

#5620 - респираторы;

#5777 - пусковая аппаратура: пускатель вакуумный.

Как видно из приведенного примера, закупалось только оборудование для угледобывающей промышленности, которое можно подразделить на две части: горно-шахтное оборудование и средства индивидуальной и коллективной защиты. Подряд идущие номера объявлений 5570-5572 и 5615-5620 наглядно подтверждают проводимую редакцией "ВГЗ" политику увеличения количества объявлений и платы за них.

Следует также заметить, что объявлений о результатах торгов (тендеров) тоже потребуется давать в количестве 11 и тоже платить за их публикацию (200 грн. за каждое объявление о результатах торгов). Конечно, из бюджетных средств, предусмотренных на целевое финансирование поддержки угледобывающей промышленности, охраны труда и техники безопасности, платить никто не отважится. Хотя подобные случаи уже были.

Но вполне понятно возмущение ответственной за проведение тендерных торгов ГП "Добропольеуголь" Г.Е. Костюченко, которая вынуждена была изыскивать из собственных средств предприятия 5500 грн. (300х11= 3300 и 200х11= 2200). Думается, что эти деньги вовсе не лишние для горняков Доброполья, если к тому же учесть, что взимание платы будет продолжаться и в течение года все это выльется в солидную сумму.

Разумеется, тендерные комитеты шахт Украины вынуждены платить, т.к. им остро необходимы закупки для производственной деятельности. Сейчас идет очередная волна реформирования угольной промышленности, направленная на ее финансовое оздоровление. В том числе намечено техническое перевооружение многих шахт за счет бюджетных средств, а следовательно, будут активно продолжаться тендерные торги.

Но где брать деньги (и немалые), если эта оплата не предусмотрена законом. Не предусмотрены расходы на объявления сметами самих предприятий. А все в том же письме Минэкономики даже нет намека на рекомендацию по источнику финансирования для оплаты объявлений. Приходится изыскивать средства где угодно. Либо за счет реализации тендерной документации (а тогда ее стоимость надо повысить), либо из средств от реализации угольной продукции (но это деньги, забранные у шахтеров, в том числе из их зарплаты), либо из доходов от аренды (хотя это не предусмотрено расчетами арендных договоров), либо "наклонять" какие-то свои или чужие структурные подразделения, чтобы они оплатили информацию в "ВГЗ" и т.д.

А из каких соображений и расчетов определена именно такая стоимость в общем-то крошечного объявления? За 300 грн., извините, можно уведомить всех потенциальных продавцов хоть факсом, хоть электронной почтой. И точно так же за 200 грн. разослать объявления о результатах. Думается, что нельзя оставлять только на совести "изобретателей сравнительно честного способа отъема денег" (по О. Бендеру) практику нерегламентированных законодательством платных объявлений.

ВОЗиП #22 (ноябрь 2003г)