Тендерные комитеты и их подмастерья

Вопросам заключения договоров на поставки и подряды всегда уделялось должное внимание. Обычно к этой работе привлекается значительное число исполнителей, которые выполняют эту работу по строгим правилам. Особенно важна эта работа в области строительства, где к ней привлекаются практически все инженерно-технические работники покупающей и продающих сторон. Принято считать, что от качества выполнения преддоговорной работы во многом зависит полнота и своевременность исполнения договоров на поставки и подряды, а также эффективность работы подразделений в целом, участвующих в договорах.

В июле 2000 года вступил в действие Закон Украины "О закупках товаров, работ и услуг за государственные средства" (#1490-III). Его принятие направлено на повышение эффективности процесса поставок и подрядов, которая выражается в существенной экономии государственных средств. В отдельных случаях такая экономия может достигать 30 ... 40 и более процентов по сравнению с запланированной стоимостью закупок, рассчитанной на основе цен, действующих на рынке. Такие результаты достигаются за счёт активного использования конкурентных начал, прозрачности процесса закупок и применения тендерных процедур. На практике применение Закона не всегда достигает поставленных целей, поскольку реализация такого способа заключения договоров требует определённых условий, которые не во всех организациях в одночасье могут быть созданы.

Кто не знает, что значительная часть айсберга скрыта под водой? Но в тоже время многие даже могут объяснить, почему именно 0,9 его массы не видна человеческому глазу. Это неудивительно, ведь этому ещё нас в школе учили! Между тем мало кто знает, что между айсбергом и нынешним состоянием тендерных торгов в Украине нет принципиальной разницы, поскольку львиная доля первого и второго скрыта от непосвящённых глаз, да и от посвящённых тоже.

В наличии такого сходства может убедиться каждый, если предпримет настойчивые попытки подготовить и провести два - три тендера на закупки, требующие открытых процедур. Тогда же можно узнать, что многие тендеры попрежнему проводятся, что называется, "на коленке", из подручных средств и необученным персоналом. При этом невозможно вразумительно ответить, почему одна организация объявляла о проведении тендера, а другая по его результатам заключала договор и оплачивала закупку; кто на самом деле, на каком основании, в каком качестве, за какие средства и в какие сроки проводил тендер и готовил отчёт о его проведении; кто и каким образом определял ожидаемую стоимость закупок и каков экономический эффект от проведённых торгов; кто должен заниматься регулированием последствий торгов и, наконец, если тендер обжалован, отменен или признан несостоявшимся, то кто виноват и что делать?

На практике этот, с позволения сказать, иллюзорный эффект создавал, создает и, вероятно, еще определенное время будет создавать у отдельных государственных служащих и деловых людей неполное представление о структуре технологических процессов, необходимых для подготовки и проведения тендерных торгов на закупки товаров, работ и услуг за государственные средства. В свою очередь это обуславливает неправильные оценки о численном составе и квалификации исполнителей, которые должны быть задействованы в этом процессе, о необходимых технических средствах, о денежных затратах и, как следствие, о роли и экономическом содержании тендерных торгов в целом. Несомненно, в этом направлении нам предстоит ещё многое сделать!

Опыт свидетельствует, что эффективное внедрение тендерных торгов невозможно без известной психологической перестройки и определённой рыночной образованности, а начинать надо с организационного и кадрового обеспечения торгов. Об этом, кстати, говорится в тексте Закона о закупках и в целом ряде подзаконных актов, принятых в Украине за последнее время. Между тем на практике встречаются многочисленные факты, свидетельствующие о явной неподготовленности участников торгов к такому повороту событий. Отсюда неорганизованность, непрофессионализм и, как следствие, отмена торгов, жалобы, акты проверок, судебные разбирательства и т.п.

В нормативных документах тендерным комитетам отведена главная роль в подготовке и проведении закупок. Их деятельность регламентирована требованиями статьи 12 Закона Украины о закупках и рекомендациями, изложенными в приказе Министерства экономики и по вопросам европейской интеграции Украины от 26 декабря 2000 г. #280 "Об утверждении Положения о порядке создания и основных функциях тендерных комитетов по организации и выполнении процедур закупок товаров, работ и услуг за государственные средства" с изменениями и дополнениями, внесёнными приказами Министерства экономики от 26 11. 2001 #286 и от 19.02.2002 г. #53. Аналогичные приказы о создании тендерных комитетов есть и в Минтопэнерго.

К настоящему времени тендерные комитеты созданы в большинстве организаций - заказчиков. Однако то, что можно наблюдать в большинстве пакетов распорядительных документов о создании и основных функциях тендерных комитетов, тендерными комитетами, на самом деле, назвать нельзя, поскольку в них отсутствуют данные о распределении обязанностей между его членами, а следовательно - установление персональной ответственности за принимаемые решения. В этих документах приводятся только персональные составы комитетов и должности, которые занимают его члены во властных структурах, что не может быть признано достаточным для правильной подготовки и проведения закупок с применением тендерных торгов.

По определению, основанному на опыте Мирового банка, тендерные комитеты должны состоять из председателя, ответственного секретаря и целого ряда экспертов, специалистов, обязанности которых обусловливаются характером проводимой закупки. Принято считать, что в каждом комитете должен быть эксперт по тендерным торгам, на которого обычно возлагается ответственность за выбор тендерной процедуры и выполнение требований тендерного законодательства, которые из этого вытекают, вплоть до контроля за подготовкой соответствующего отчета о торгах. Затем - эксперт по техническим требованиям к закупкам, по финансовым, по коммерческим, по договорным условиям, по предприятиям-поставщикам (подрядчикам), по юридическим вопросам и т.п. Нередки случаи, когда обстоятельства диктуют назначение не одного, а достаточно большой группы экспертов по одному и тому же вопросу. Работа тендерных комитетов должна строиться в соответствии с регламентом его работы. При этом практикуется выдача письменных заданий экспертам, исполнение которых также должно быть оформлено письменно. Делопроизводство при подготовке и проведении торгов должно удовлетворять требования к документации, обеспечивающей юридическую исковую силу.

В распорядительных документах по учреждению закупок с применением тендерных процедур могут указываться должностные обязанности, которые выполняют члены тендерных комитетов по месту основной работы, однако эти сведения, как принято говорить, являются справочными данными и особой роли здесь обычно не играют, поскольку члены тендерных комитетов несут ответственность за принимаемые решения, прежде всего, как эксперты в пределах своей компетенции. Практика свидетельствует, что эффективность торгов прежде всего обусловливается квалификацией экспертов тендерных комитетов, уровнем их теоретической подготовки и приобретенными навыками в области закупок.

Разумеется, выполнять такие обязанности не столько почётно, сколько ответственно и зачастую далеко не просто. К тому же в Законе предусмотрена административная и уголовная ответственность за нарушение тендерного законодательства. Порой приходится удивляться, что многие члены тендерных комитетов без специальной подготовки и должных навыков берутся за выполнение столь ответственных функций, забывая, вероятно, что "незнание законов не освобождает от ответственности". А ведь здесь, как нигде, справедливо правило "не умеешь - не борись", поэтому на практике редко удаётся обойтись постоянным составом тендерного комитета. Обычно для каждой закупки создаётся свой комитет, поскольку, например, по правилам ТАS1С, члены комитетов по каждой закупке должны давать подписку о конфиденциальности и беспристрастности с вытекающими последствиями.

Однако вернемся к нынешним тендерным комитетам. Если проанализировать служебные обязанности, которые обычно выполняют его члены во властных структурах, то для названия таких образований больше подходит французский термин - бомонд. Если хотите, то тендерный бомонд. Бомонд в переводе означает "высший свет" или "высшие круги", о компетентности которых по вопросам подготовки и проведения тендерных торгов и о функциональных возможностях в этой области можно только догадываться. Их составы более похожи на координационные советы по внедрению конкурсного порядка заключения договоров на поставки и подряды, цель и задачи которых несколько другие. Таким образом, правовое положение таких тендерных комитетов способно обеспечивать лишь общее руководство закупками, а для обеспечения процесса закупок, кроме членов таких тендерных комитетов, необходимо привлекать других исполнителей, работа которых на первый взгляд второстепенна, но от этого не менее важна. Во всяком случае, этого требует технология подготовки и проведения тендера, а общее число этих исполнителей может на порядок превышать число членов таких тендерных комитетов.

В этом нет ничего странного, редкий комитетчик может обойтись без помощников. Даже сталеварам и сапожникам по штату положены помощники - подручные или, как говорили в старину в просторечье, подмастерья.

Странное в другом. О правовом положении этой громадной армии подмастерьев тендерных комитетов не в одном нормативном документе ничего не сказано. Не определен их статус, организационные формы, методы совместной работы с тендерными комитетами, обязанности и ответственность, а также условия совмещения профессиональных функций, которые они обычно должны выполнять по месту основной работы, с дополнительными функциями, связанными с подготовкой и проведением тендерных торгов. А о материальной заинтересованности этих исполнителей и говорить не приходиться.

Отсутствие должной согласованности в работе таких исполнителей нередко приводит к тому, что трудоемкость подготовки исходных данных может существенно превышать нормативы, выработанные при традиционных способах подготовки производства. На практике нередко приходится перерабатывать ранее составленные технические спецификации по тому или иному заказу, рассчитывать ожидаемую стоимость закупки с учётом конъюнктуры рынка, выявлять потенциальных поставщиков (подрядчиков) и выполнять ещё целый ряд работ, которые до внедрения торгов вообще не выполнялись.

Это нередко приводит к чрезмерным перегрузкам исполнителей, к оперативным изменениям в составах рабочих групп и к многим другим организационным неурядицам. К этому можно добавить, что тендерным торгам из числа этих исполнителей мало кто учился (большинство вовсе не училось), а в их сознании, вероятно, ещё прочно сидит идеология прежних правил заключения договоров на поставки и подряды, которой нас многие годы учили и которой мы долгие годы добросовестно следовали. Тем самым обстоятельства заставляют этих исполнителей, образно говоря, одновременно сидеть на двух стульях, хотя многие знают, что одного стула уже нет, а другого ещё нет.

И всё-таки именно на этих подмастерьев тендерных комитетов ложится львиная доля работы в закупках, соразмерная или превышающая по удельному весу подводную часть айсберга. Таким образом, от организации работы этих исполнителей фактически зависит судьба тендерных торгов и эффективность закупок в целом.

Уже давно замечено: где тайна, там часто можно встретить несправедливость. С незапамятных времен это стало частью житейской философии и с этим ничего не поделаешь. А если тайна присутствует в тендере да ещё в сочетании с организационными неурядицами и с невысоким уважением к закону, то здесь неизбежны обжалования результатов торгов и судебные разбирательства. К тому же в последнее время учредители тендеров все чаще встречаются с претендентами, которые уже приобрели достаточный опыт участия в тендерах, в том числе и международных, и способные постоять за свои права. Об этом свидетельствуют многочисленные факты о регулировании последствий торгов, которые приводятся в соответствии с приказом Министерства экономики Украины от 04.12.2000 г. #264 "Об утверждении порядка рассмотрения жалоб поставщиков (исполнителей) при организации и выполнении процедур закупок товаров, работ и услуг за государственные средства". При этом не следует забывать о территориальных органах Государственного казначейства Украины, отделах КРУ и других организациях, которые в пределах своей компетенции занимаются проверкой целевого расходования государственных средств, в том числе направленных на закупку товаров, работ и услуг. Таким образом обстоятельства не оставляют для заказчиков никаких вариантов, кроме вывода тендера "из тени".

Опыт стран ближнего и дальнего зарубежья свидетельствует, что положение с освоением новых методов заключения договоров на поставки и подряды можно существенно изменить на основе разработки и реализации специальных программ подготовки организаций и учреждений к тендерным торгам. Об эффективности программ свидетельствуют положительные результаты по более чем 500 закупкам, проведённым авторами с применениями открытых тендерных процедур.

Как и всё, что связано с тендером, разработка и реализация программ тоже непростое дело, поэтому заслуживает отдельного разговора. Для начала заметим, что для этого необходимо, прежде всего, понимание сложившихся реалий, затем - обученный персонал, опытная координация и время, а также, разумеется, денежные затраты, что впоследствии с лихвой будет возмещено.

В. Н. Белоус, начальник Главного управления труда и социальной защиты населения Луганской облгосадминистрации, магистр государственного управления.
Ю. Н. Русанов, эксперт по тендерным торгам, кандидат технических наук.
А. Ю. Русанов, эксперт по тендерным торгам, магистр менеджмента организаций.

ВОЗиП #2 (январь 2004г)